行政诉讼“修法”不如“试错”

摘要:
作为国家权力的法律并不像光一样畅通无阻地直射于社会生活,而是在具体场景下、权力关系网络的复杂运用中,在种种冲突和妥协中,以迂回曲折的方式触及到我们的社会生活。在行政诉讼中,“法”与“理”交织过程让我们看到现代法治精神在这里获得一种升华。
自上个世纪70年末、80年代初,法制建设工程启动以来,国家立法机关(包括具有立法权的行政机关)从西方法治发达国家中借鉴了许多现代法律制度,以满足我国改革开放对法律的迫切需求。行政诉讼便是其中一例。包括行政诉讼在内的这些正式的法律制度通过国家权力的协助大规模地介入中国社会,尤其是广大尚未完成现代化过程的乡土社会,对“秋菊们”所产生的内心震荡是前所未有的。不过,这种震荡的基本面是积极的、向上的,与国家拟定的法制建设目标也基本一致。
不过,我们也发现,许多正式的法律制度与乡土社会中人们日常的生活逻辑并不一致,有时甚至是冲突的,但是民众也没有产生强烈的排斥,倒是在与一些地方政府部门发生冲突时,正式的法律制度常常成为乡土社会中民众抵抗行政权力滥用的常规武器,如被俗称“民告官”的行政诉讼,常常被民众赋予了这一功能。正如有学者所说,法律对于乡土社会而言并非有什么神秘之处,当法律成为一个流行话语并通过各种传播渠道深入人心以后,法律权威便成为村民最乐于诉求的一种权威,他们开始清楚在遇到利益争执的时候如何去找法院,并能够借助律师的帮助来用法律语言跟各级政府对话,而不再像以前那样,动辄就去县政府门前“讨个说法”。
当下处于社会转型期,各种矛盾和纠纷层出不穷,其中行政诉讼案件也不断增多。在行政诉讼中,为争取权利而斗争的一方所处的社会地位总是弱势的,行政诉讼解决的是强势组织与弱势群体之间的冲突。正因为他是弱势者,所以他需要借助于法律争取他的权利,社会的强势者(如财大气粗的房地产开发商)一般来说是不需要通过法律争取他的权利的,因为在法律之外他有足够的路径、资源来实现自己的目的。
中国市场经济的发展过程,是个人脱离组织独立生存、发展的过程。这个过程的当然结果是,多元化的利益主体格局逐步形成,西方国家中的“政府国家与公民社会”二元结构体制在当下中国也初露端倪。对于政府而言,公民社会是一把双刃剑:政府的政策法规和行为措施得当,就容易使民间组织与政府合作,有利于社会的和谐与稳定,反之亦然。
对于行政机关而言,行政诉讼制度的确立客观上增加了政府治理的难度,同时也给了民众一个救济自身权利的途径。当民众的权利遭受行政机关侵犯时,行政诉讼制度为他们的权利救济提供了程序性的制度保障机制。由于法治乃当今世界之潮流,对于作为法治标志之一的行政诉讼制度,政府只能严格遵循法治的原则,并在法律允许的范围内行使权力。
自古以来,历代统治者都是遵循着儒家圣祖的“民可使由之,不可使知之”的遗训,施以“愚民”之策略,将民众压制成一群没有思考力、判断力的“盲众”、“顺民”。推翻帝制之后,知识被自由传播,民众因为获得知识而开始思考,一旦民众开始思考,国家的治理方式也必须随之改变。自1985年起开始的、由国家主导的“把法律交给人民”的“普法”活动,经过了四五个“五年普法”周期之后,民众已经学会了用法律的武器维护自己的合法权益。当自身的权利遭受行政机关的不法侵害时,一纸诉状将曾经高高在上的“官府”告上法院,已经屡见不鲜。
由此,一些政府部门感觉到作为“被治理者”的民众变得越来越难治理了,但从法律的角度而言这或许是一种社会进步。因为一方面民众在宪法上是国家权力的主体,是政府权力的天然约束力量,另一方面民众会利用法律强制政府在预定的规则内活动。这两个方面的原因让原来习惯于“自由”的政府感到浑身不自在,时常感叹现在政府“难管”事了。如在集体土地征收引起的行政案件中,农村土地集体所有制的规定,尽管并不能够阻碍政府的进入与支配,但却给农民表达自己的想法和维权提供了武器,加之近年来中央的政策越来越趋向于鼓励对农民权利的维护,我们可以看到“民告官”的行政诉讼案件越来越多。难怪有一些政府官员会感觉到,行政权力的行使受到了越来越多的约束和限制。但这并不是一件坏事,因为法治的本意就是为了让权力的行使受到约束,不得恣意而为,比如行政诉讼、国家赔偿等制度都是为此宗旨而设置。
权利意识是人与生俱来的,是人自我保护的一种本能。人不愿意行使权利的根本原因不是人的权利意识淡薄、丧失,而是国家围绕权利所建立的各种制度无法吸引人们去行使权利。因此,如果说普法活动对公民起到一种法律启蒙作用的话,那么当他们拿起法律武器去维护自身权利,参与到法治实践之中时,他们的法治意识才真正觉醒起来。行政诉讼作为法治国家的一项实践,并不仅仅限于从法律规范层面上获得认识。因此,作为国家权力的法律并不像光一样畅通无阻地直射于社会生活,而是在具体场景下、权力关系网络的复杂运用中,在种种冲突和妥协中,以迂回曲折的方式触及到我们的社会生活。在行政诉讼中,“法”与“理”交织过程,让我们看到现代法治精神在这里获得一种升华。
在给定的体制中运行行政诉讼制度,总是要受制于当下体制的某些制约,所以,给定的体制应当是我们思考问题的基本前提。当我们移植某一国外的法律制度时,如果不能全方位地思考其存在的背景和环境,而只是一味简单地奉行“拿来主义”时,则可能会出现“南桔北枳”、水土不服的异化现象。这种盲目的做法,不仅可能导致移植的法律制度不能在我国很好地运行,而且还可能破坏原先本已存在的制度,造成秩序失范的混乱局面。
现在回过头来看我们当初引入的行政诉讼制度,一个纯粹的、由外国泊来的法律制度,能够在我国运作到这样的程度应当说是相当不错了。尽管对于行政诉讼的实践,我们可以指责这一制度仍然存在着这样或那样的缺陷,但是如果我们懂得了法治是一个不可预设目标的过程,如果懂得了法治是一个进进退退的反复过程,那么这些“指责”都是值得我们重新加以慎思的。当下行政诉讼中存在的问题,并不是如同某些学者所主张的“修法”就可以解决的,而是需要我们更多的“试错”,更重要的是借助于这样的“试错”过程“土生土长”出一些法律制度来,修补当下行政诉讼制度的缺陷。



作者:www.rmlsly.com


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